Conferențiar univ. Mihai Apostolache: Consorțiile administrative – o idee bună reglementată deficitar
Statul român s-a angajat prin Planul Național de Redresare și Reziliență (PNRR) să completeze Codul Administrativ prin reglementarea organizării și funcționării consorțiilor administrative, în trimestrul IV al anului 2022, ca parte a efortului de creștere a capacității administrative a unităților administrativ-teritoriale din România, angajament respectat prin adoptarea Legii nr. 375/2022.
Legea nr. 375/2022 creează cadrul normativ pentru o nouă formă de cooperare și asociere a unităților administrativ- teritoriale din România. Aceasta se adaugă celei deja consacrată în legislația și practica administrativă, asociația de dezvoltare intercomunitară.
Față de asociațiile de dezvoltare intercomunitare, care sunt structuri asociative ale unităților administrativ-teritoriale, cu personalitate juridică, consorțiul administrativ nu dispune de personalitate juridică. În structura unui consorțiu administrativ pot intra două sau mai multe unități administrativ-teritoriale învecinate, condiția vecinătății fiind determinantă în procesul de constituire a consorțiului. Unitățile administrativ-teritoriale din țara noastră sunt comunele, orașele (municipiile) și județele.
Inițiatorul demersului legislativ a fost Guvernul, care a susținut, la momentul depunerii inițiativei în Parlament pentru dezbatere și aprobare, că înființarea consorțiilor administrative va permite unităților administrativ-teritoriale mai dezvoltate să le sprijine pe cele cu capacitate administrativă redusă, va asigura un transfer de bune practici între unitățile administrativ-teritoriale componente ale consorțiului și va stimula fenomenul asociativ la nivel local.
Dacă ne raportăm la argumentele inițiatorului cuprinse în expunerea de motive și la declarațiile reprezentanților executivului, am spune că avem de-a face cu un act normativ revoluționar. Dacă intrăm, însă, pe conținutul reglementării vom vedea că aceasta va fi dificil de pus în practică deoarece cuprinde o serie de dispoziții neconforme cu textul legii fundamentale. Pentru a susține afirmația noastră, aducem în discuție câteva aspecte de neconstituționalitate.
1. La punctul 2 al articolului 1 din lege se precizează faptul că modul de organizare și funcționare a consorțiilor administrative se stabilește prin acordul de asociere, document care se aprobă prin hotărâri ale consiliilor locale ale unităților administrativ-teritoriale componente ale consorțiului. Așa cum a arătat și Consiliul Legislativ în avizul care a însoțit inițiativa legislativă, organizarea și funcționarea consorțiilor administrative intră în conceptul de “regim general al autonomiei locale”, domeniu care se reglementează, conform art. 73 alin. 3 lit. o) din Constituție, prin lege organică. Prin urmare, recunoașterea dreptului autorităților locale deliberative să stabilească prin hotărâre, act administrativ, regulile de organizare și funcționare a consorțiilor administrative, care, așa cum am arătat, trebuie reglementate prin lege organică, conduce la încălcarea dispozițiilor constituționale amintite;
2. Tot la acest punct legiuitorul folosește sintagma “consilii locale asociate”. Pentru formarea consorțiului administrativ, asocierea intervine între unitățile administrativ-teritoriale, pentru că acestea sunt subiecte de drept public, cu personalitate juridică, nicidecum între consiliile locale ale acestora. Consiliile locale sunt autorități deliberative care aprobă, prin hotărâre, asocierea unităților administrativ-teritoriale;
3. În cadrul consorțiului unele unități administrativ-teritoriale mandatează celelalte unități administrativ-teritoriale componente ale consorțiului să desfășoare activități în domenii diverse (resurse umane, juridic, urbanism, stare civilă etc.) în numele și interesul lor, primele unități administrativ-teritoriale devenind beneficiare, celelalte unități administrativ-teritoriale fiind prestatoare. Mai exact, legiuitorul conferă dreptul autorităților locale și personalului acestora dintr-o localitate să desfășoare anumite activități, pentru altă localitate, fără să țină cont de implicațiile pe care această soluție legislativă le are asupra competenței materiale și teritoriale a autorităților locale sau asupra raportului de muncă sau de serviciu al personalului.
Așa cum a arătat și Consiliul Legislativ în punctul său de vedere, faptul că o autoritate locală aleasă într-o unitate administrativ-teritorială desfășoară o activitate exclusiv în interesul altei unități administrativ-teritoriale conduce la depășirea competenței teritoriale, dar și a celei materiale, deoarece activitatea desfășurată nu se circumscrie interesului comunității locale din unitatea administrativ-teritorială în care a dobândit legitimitate prin vot. Includerea unor norme care abordează elemente de statut ale funcționarului public sau ale personalului contractual sau, mai degrabă, a unor norme derogatorii, nu asigură claritate reglementării. Or, prin modul în care este redactat actul normativ încalcă principiul legalității și principiul autonomiei locale, ambele principii de rang constituțional, precum și normele prevăzute la art. 1 alin. 5 din Constituție;
4. În cuprinsul reglementării se folosește sintagma “act administrativ comun”, act nemaintâlnit în activitatea autorităților administrației publice locale și nedefinit de reglementarea analizată. Conform regimului general al actelor autorităților locale, autoritatea executivă locală emite dispoziții, iar autoritatea deliberativă locală adoptă hotărâri, conform competenței lor materiale și teritoriale, acte supuse controlului de legalitate al prefectului.
După logica legiuitorului, dacă municipiul Ploiești și comuna Berceni ar face parte dintr-un consorțiu administrativ, consiliul local al municipiului Ploiești și consiliul local al comunei Berceni pot adopta o hotărâre comună cu efecte juridice în cele două localități, chiar dacă fiecare consiliu local poate acționa doar pe raza teritorială a unității administrativ-teritoriale în care a fost ales și în interesul colectivității care l-a ales. Ne întrebăm într-un astfel de caz cine contrasemnează pentru legalitate actul, cine comunică prefectului actul și în baza cărei reglementări poate prefectul să realizeze controlul de legalitate al actului administrativ comun. Situația este valabilă și în cazul actului comun provenit de la autoritatea executivă. O astfel de sintagmă, care nu se încadrează în ansamblul reglementării și care generează atât de multă confuzie, este contrară dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin.5, precum și celor cuprinse în art. 120 și 123.
Conferențiar universitar Mihai Cristian Apostolache
